A tributação ambiental como vetor para o atingimento do direito ao desenvolvimento econômico e sustentável

O presente artigo tem como escopo estudar o Direito ao Desenvolvimento e o Direito ao Ambiente Sustentável, previstos respectivamente no texto constitucional, nos arts. 3º e 225, com o fito de garantir ao país um pleno desenvolvimento nacional sem a minimização dos esforços da busca pela sustentabilidade. Assim, o presente artigo tem duas etapas: a primeira apresenta uma abordagem mais conceitual e retrospectiva das transformações que envolvem o conceito de desenvolvimento econômico, derivando de uma agenda meramente de crescimento econômico para uma perspectiva mais ampla, envolta em inúmeros indicadores sociais e ambientais de desenvolvimento. Já em uma segunda parte, demonstrar-se-á o papel da tributação para o impulso do processo de desenvolvimento. Por fim, o presente artigo buscará expor a tributação ambiental como forma de preservação do direito ecologicamente sustentável no contexto do paradigma desenvolvimentista que marca nossa atual sociedade. Para elaboração do artigo foi utilizado o método dedutivo com pesquisas bibliográficas.

Introdução


O presente artigo tem como escopo estudar o Direito ao Desenvolvimento e o Direito ao Ambiente Sustentável, previstos respectivamente no texto constitucional, nos arts. 3º e 225, com o fito de garantir ao país um pleno desenvolvimento nacional sem a minimização dos esforços da busca pela sustentabilidade.


A Constituição brasileira de 1988 referência o desenvolvimento no próprio preâmbulo ao enunciar que o Estado democrático brasileiro, que se institui a partir desta Carta, está compromissado, dentre outros fins, a assegurar o desenvolvimento da sociedade brasileira.


O desenvolvimento econômico almejado pela Constituição Federal é muito mais do que um simples crescimento econômico e, nem ao menos, uma distribuição de riqueza. O que se objetiva é a distribuição dessa riqueza em favor do bem-estar social e a participação da sociedade, com o fito de alcançar um crescimento com mudanças na estrutura do Estado, com diminuição da pobreza, fome, fomento à educação, saúde, entre outros fatores.


O ponto nevrálgico do desenvolvimento econômico é saber como atingi-lo, ou seja, como criar mecanismos para otimizar esse desenvolvimento econômico, sem a orientação somente econômica do termo em si. Há de compreendê-lo no contexto de uma perspectiva integrada e multissetorial, mas que tem como premissa fundamental que o seu uso implique no desenvolvimento autorregulado, controlado a partir de perspectivas protecionistas sociais e ambientais. De tal forma, tal desenvolvimento não poderá colidir com as promessas constitucionais de proteção ao meio ambiente, validando o conceito de desenvolvimento econômico ambientalmente sustentável.
Nesse contexto, a tributação tem papel de grande valia para interferir na economia e, com isso, diminuir as desigualdades regionais, com a criação de áreas com tributação diferenciada, bem como a tributação ambiental como instrumento de alcance do desenvolvimento econômico e ambiental sustentáveis.


Assim, o presente artigo tem duas etapas: a primeira apresenta uma abordagem mais conceitual e retrospectiva das transformações que envolvem o conceito de desenvolvimento econômico, derivando de uma agenda meramente de crescimento econômico para uma perspectiva mais ampla, envolta em inúmeros indicadores sociais e ambientais de desenvolvimento. Já em uma segunda parte, demonstrar-se-á o papel da tributação para o impulso do processo de desenvolvimento. Por fim, o presente artigo buscará expor a tributação ambiental como forma de preservação do direito ecologicamente sustentável no contexto do paradigma desenvolvimentista que marca nossa atual sociedade. Para elaboração do artigo foi utilizado o método dedutivo com pesquisas bibliográficas.


Desenvolvimento Econômico


O Direito ao Desenvolvimento foi abordado pela primeira vez em 1972 por Kéba Mbaye, Chefe de Justiça do Senegal, que introduziu o direito ao desenvolvimento como direito humano e somente alguns meses após por Karel Vasak, que sustentou ser o direito ao desenvolvimento parte da terceira geração de direitos humanos.


A Comissão de Direitos Humanos das Nações Unidas (CDHNU) proclamou, pela primeira vez, a existência do direito ao desenvolvimento em 1977 (Resolução nº 4, XXXIII). Dois anos após, a CDHNU confirmou, por meio da Resolução nº 5, XXXV, de 2 de março de 1979, a existência desse direito e da igualdade de oportunidade como uma prerrogativa tanto das nações quanto dos indivíduos.


Em 1981, a CDHNU estabeleceu um grupo de trabalho de experts governamentais sobre o direito ao desenvolvimento; após alguns debates na Comissão e na Assembleia Geral das Nações Unidas, adotou-se a Resolução nº 37/199/18/1982, na qual a Assembleia Geral estatuiu o direito ao desenvolvimento como um direito humano inalienável.


Outros documentos internacionais asseguram o direito ao desenvolvimento: Carta Africana de Direitos Humanos e dos Povos, Carta da Organização dos Estados Americanos e Pactos Internacionais de Direitos Humanos.


Feito esse breve histórico acerca do tema, vale a pena citar o conceito do Direito ao Desenvolvimento formulado por Samyra H. Dal Farra Naspolini e Vladmir Oliveira da Silveira:


"O direito ao desenvolvimento é entendido como um direito humano cujas dimensões são variadas e de prática progressiva, uma vez que se efetiva por meio da revitalização e realização dos direitos já existentes. Revela-se como um direito humano integrador, ou seja, a sua efetivação está diretamente ligada à concretização conjunta dos direitos civis e políticos e dos direitos econômicos, sociais e culturais."


A Constituição Federal de 1988 referência o desenvolvimento no próprio preâmbulo ao enunciar que o Estado democrático brasileiro, que se institui a partir da Carta, está compromissado, dentre outros fins, a assegurar o desenvolvimento da sociedade brasileira.


Já o art. 1º da Constituição Federal, em seu inciso III, dispõe que a dignidade da pessoa humana é um dos fundamentos da República Federativa do Brasil, enquanto o art. 170 a coloca como fundamento da ordem econômica brasileira.


Veja o dispositivo da Constituição Federal:


"Art. 3º - Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:


I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;


II - garantir o desenvolvimento nacional;


III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;


IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação."


O art. 3º da Carta Constitucional, por sua vez, não determina quais os contornos do desenvolvimento almejado pelo constituinte originário, ou ainda, quais os instrumentos para efetivá-lo e nem como os cidadãos podem exigir-lhe o cumprimento.


Luis Afonso Heck observa que, por meio do art. 174 da Constituição Federal, marca-se e caracteriza-se a passagem da concepção de um Estado ausente para a concepção de um Estado presente no setor econômico, exatamente pelo modelo de estado do art. 3º e seus incisos, da Constituição Federal.


A ordem econômica está positivada nos arts. 170 a 181 da Constituição de 1988, os quais delimitam os parâmetros da atuação estatal na economia, bem como os fins que devem ser priorizados.


Desenvolvimento econômico não é apenas crescimento econômico e nem tampouco distribuição de riqueza; pressupõe a distribuição dessa riqueza em favor do bem-estar social e a participação da sociedade.


O crescimento é comumente visto quando há um relativo crescimento do PIB e de renda per capita de um determinado Estado, mas não há alteração da estrutura produtiva e das suas características sociais. É, na verdade, um surto, não um processo, pois assim que cessar a causa de sua origem, o crescimento vai perdendo a dimensão que possuía para, com o tempo, toda a estrutura social e seus problemas voltarem a ser como antes.


Por isso, desenvolvimento não é o mesmo que crescimento, haja vista que este pressupõe um crescimento da renda e do PIB de um país, mas não implica qualquer mudança estrutural profunda. Dessa forma, quando se vê crescimento em um país, tem-se duas alternativas: ou a transformação estrutural já ocorreu no país, ou seja, ele já se desenvolveu, ou o crescimento é apenas transitório e não se sustentará, justamente porque não afetou a estrutura, persistindo as desigualdades sociais.


O desenvolvimento é, portanto, muito mais complexo e importante do que o simples crescimento.


O conceito de desenvolvimento possui três acepções. Para os fundamentalistas é sinônimo de crescimento econômico. Essa perspectiva tem como exemplo principal de sua aplicação a medição do desenvolvimento com base no Produto Interno Bruto per capita de um país.


O desenvolvimento seria uma decorrência natural do crescimento econômico em razão do que se chama "efeito cascata".


A segunda corrente se refere ao desenvolvimento como um mito. Para o grupo chamado pós-modernista, a noção de desenvolvimento sustentável não muda a visão de desenvolvimento econômico, sendo ambas o mesmo mito. Assim, o desenvolvimento poderia ser entendido como uma "armadilha ideológica construída para perpetuar as relações assimétricas entre as minorias dominadoras e as maiorias dominadas".


Para Giovanni Arrighi, que defende essa segunda corrente, os países se classificam em:


"'Núcleo orgânico', 'semiperiféricos' e 'emergentes', não acreditando ser possível a não ser que excepcionalmente um país altere a sua posição na classificação proposta. Essa classificação leve em conta o Produto Nacional Bruto (PNB), mantendo o paralelo entre crescimento econômico e desenvolvimento."


A terceira corrente aproxima o desenvolvimento à liberdade. O primeiro somente seria conquistado se fossem garantidas a todas as pessoas os seus direitos individuais e, consequentemente, sua liberdade. Dessa forma, em nenhum momento a liberdade estará restrita e tampouco será entendida como renda per capita, devendo abranger questões culturais, sociais, entre outras.


Celso Furtado entende o desenvolvimento como um processo de transformação do mundo realizado pelo homem com o intento de atender às suas necessidades. Porém, não se limita a isso, pois para que consigam atender a essas necessidades os seres humanos e as sociedades precisariam elevar os seus potenciais de invenção cultural, conseguindo assim as transformações esperadas. E é justamente em razão da evolução desse processo de invenção cultural que ocorre o aprimoramento e exaltação da tecnologia em seu alto poder de difusão.


O mesmo autor assim se posiciona sobre o desenvolvimento:


"A visão que tenho do desenvolvimento é a de um processo criativo, de invenção da História pelos homens, em contraste com o quadro mimético e repetitivo de que são prisioneiras as sociedades dependentes. Em nossa civilização, o processo de desenvolvimento se faz com crescente ampliação da base material da cultura e também com enriquecimento do horizonte de expectativas do ser humano. Desenvolver-se é ascender na escala de realização das potencialidades dos homens como indivíduos e como coletividade."


Segundo Rossetti, para definir um amplo processo de desenvolvimento, dentre outros fatores, cabe destacar:


"Crescimento do produto real per capita, desde que associado à gradual melhoria da estrutura de repartição da renda e da riqueza.
Redução dos bolsões de pobreza absoluta (...).


Elevação das condições qualitativas de saúde, de nutrição, de educação, de moradia e de lazer, extensivas a todas as camadas sociais.


Melhoria dos padrões de comportamento no plano político, notadamente quanto aos processos de formação de lideranças e de escolha de dirigentes, e ainda quanto à ética das relações entre os grupos dirigentes, os de influência e a coletividade.


Melhoria dos padrões segundo os quais se combinam os fatores de produção não apenas no plano tecnológico, mas também no das relações que se estabelecem entre a força de trabalho e os que detêm propriedade ou o controle da capacidade instalada.


Melhoria das condições ambientais, quer resultem de mudanças nos padrões de exploração das reservas naturais básicas, quer de eliminação de externalidades associadas à redução da qualidade de vida.


Gradativa remoção de sistemas de valores que dificultem a ocorrência de processos sociais de mudança conducentes ao desenvolvimento."


O desenvolvimento se apresenta, então, como um processo dinâmico de crescimento harmonioso, estrutural, diferindo do simples crescimento. Por isso, é falso o conceito de desenvolvimento avaliado unicamente com base na expansão da riqueza material, do crescimento econômico. O desenvolvimento implica mudanças sociais sucessivas e profundas, acompanhadas inevitavelmente de transformações tecnológicas do contorno natural.


Assim, pode-se resumir que o desenvolvimento econômico é parte da teoria econômica que se preocupa com a melhoria do padrão de vida da coletividade ao longo do tempo e deve provocar mudanças fundamentais na organização da sociedade e em suas instituições. Essa área estuda, ainda, progresso tecnológico, estratégias de crescimento, entre outras questões.


A conjugação do desenvolvimento econômico com o ambiental surge do desenvolvimento econômico sustentável, traduzido na exigência de que a exploração econômica seja realizada dentro dos limites de "capacidade dos ecossistemas, ou seja, resguardando-se a possibilidade de renovação dos recursos renováveis e explorando de forma não predatória os recursos não renováveis, sempre no intuito de preservar direitos dos que ainda estão por vir".


A busca do desenvolvimento sustentável, destarte, não pode ser deixada por conta do livre funcionamento dos mercados, devendo o Estado adotar políticas no sentido de promover a exploração não predatória dos recursos naturais.


Assim, o desenvolvimento econômico é um dos objetivos da República Federativa do Brasil. Para auxiliar na busca pelo desenvolvimento econômico, ante o seu conteúdo programático, tem-se um aliado, a saber: a tributação, que será melhor analisada no tópico abaixo.


Importância da Tributação para o Desenvolvimento


O Principio da Uniformidade Geográfica, previsto no art. 151, I, da Constituição Federal, tem como base dois relevantes fundamentos: veda a instituição de tributo federal não uniforme em todo o país e encontra fundamento, sobretudo, no princípio da isonomia. Por outro lado, ao proibir que os tributos federais impliquem distinção ou preferência em relação a Estados, ao Distrito Federal ou a Municípios, em detrimento de outro, o sustentáculo é o princípio federativo.


A exceção vale apenas para os incentivos fiscais, que são destinados a promover o equilíbrio socioeconômico entre as diferentes regiões do país (art. 151, I, cumulado com o art. 43, § 2º, ambos da Constituição Federal de 1988). E aqui se pode citar vários exemplos desses incentivos, como a alíquota regionalizada do açúcar instituída através da Lei nº 8.393/91, a Zona Franca de Manaus (área de livre comércio), e tantos outros planos regionais, integrantes da estrutura nacional de desenvolvimento econômico e social visando à redução das desigualdades regionais.


O modelo de desenvolvimento adotado pelo Brasil na criação da Zona Franca de Manaus está alicerçado na política de incentivos fiscais às indústrias que ali se instalam.


Dentre tais incentivos, destacam-se os seguintes itens elencados a seguir, que constam da Cartilha de Incentivos Fiscais:


a) isenção do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e do Imposto de Importação (II) aos produtos estrangeiros destinados a consumo ou industrialização na Zona Franca de Manaus (art. 3º do Decreto-Lei nº 288/67);


b) isenção do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) aos produtos fabricados na Zona Franca de Manaus destinados ao seu consumo interno ou à comercialização em qualquer ponto do país (art. 9º do Decreto-Lei nº 288/67);


c) redução do Imposto de Importação (II) incidente sobre as matérias-primas, produtos intermediários, materiais secundários e de embalagens e outros insumos de origem estrangeira empregados nos produtos industrializados na Zona Franca de Manaus, quando o produto seja remetido para qualquer ponto do território nacional (art. 7º do Decreto-Lei nº 288/67);


d) a chamada "equivalência à exportação" (art. 4º do Decreto-Lei nº 288/67): como as exportações para o exterior não estão sujeitas à incidência do ICMS (art. 155, § 2º, X, a, da CF/88, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 42/03), a remessa de mercadorias de origem nacional para consumo ou industrialização na Zona Franca de Manaus ou reexportação para o estrangeiro é isenta do referido imposto estadual, pois é, para todos os efeitos fiscais, equivalente a uma exportação para o exterior;


e) crédito fiscal presumido de ICMS às mercadorias, na forma de produtos industrializados, entradas na Zona Franca de Manaus, desde que se destinem à comercialização, industrialização ou reexportação para o exterior (art. 49, I, do Decreto-Lei nº 288/67). Tal crédito corresponde ao montante que teria sido pago na origem em outras unidades da Federação se a remessa de mercadorias para a Zona Franca de Manaus não fosse equivalente a uma exportação brasileira para o estrangeiro (art. 4º do Decreto-Lei nº 288/67) e, portanto, não fosse isenta do pagamento ICMS (vide letra "d" supra).


Além de todos esses, previstos na legislação federal, o Estado do Amazonas, amparado pelo art. 15 da Lei Complementar nº 24, de 07.01.75, concede outros incentivos relativos ao ICMS para as indústrias instaladas ou que vierem a instalar-se na Zona Franca de Manaus, a saber (art. 2º, caput, da Lei nº 2.826, de 29.09.03): a) crédito estímulo; b) diferimento; c) isenção; d) redução de base de cálculo; e) crédito fiscal presumido de regionalização.


A concessão de incentivos fiscais previstos no art. 151, I, da Constituição Federal, destinada a promover o equilíbrio socioeconômico entre as diferentes regiões do país, está em harmonia com a ordem econômica e financeira estatal, que dispõe entre seus fundamentos a redução das desigualdades regionais e sociais, utilizando-se de mecanismos que coíbem as distorções regionais e sociais entre os entes políticos da Federação.


A Zona Franca de Manaus é um dos maiores exemplos de incentivo ao desenvolvimento econômico regional implantado pelo governo brasileiro, objetivando viabilizar uma base econômica na Amazônia, promovendo a melhor integração produtiva e social dessa região ao país, garantindo a soberania nacional sobre suas fronteiras. Tida, aliás, como a mais bem-sucedida estratégia de desenvolvimento regional, o modelo estende, hoje, sua abrangência aos Estados da Amazônia: Acre, Amazonas, Rondônia e Roraima e as cidades de Macapá e Santana, no Amapá, refletindo, assim, o desenvolvimento econômico aliado à proteção ambiental, proporcionando melhor qualidade de vida às suas populações.


A Zona Franca de Manaus atraiu para aquela área amazônica não só o desenvolvimento do comércio, como da indústria e agropecuária, com destaque especial para o ramo eletrônico avançado, que se beneficiam das facilidades de importação de peças e componentes de aparelhos eletroeletrônicos.


Uma política tributária orientada para o desenvolvimento econômico e justiça social que não tiver na sua essência o estímulo ao trabalho e à produção, compensando a redução de encargos pela tributação sobre acréscimos patrimoniais, termina por não provocar desenvolvimento econômico nem justiça social e gera insatisfações de tal ordem que qualquer processo de pleno exercício dos direitos e garantias democráticas fica comprometido.


De certa forma, para o desenvolvimento econômico nacional neste contexto de globalização, deve ser salientado a redução dos gastos públicos, com um processo de diminuição da carga tributária, capaz de permitir uma maior disponibilidade de recursos para a poupança, investimento ou consumo.


Esse exemplo de auxílio da tributação para o desenvolvimento econômico decorre da extrafiscalidade, que é vista como um incentivo ao uso de instrumentos tributários visando a atingir finalidades não arrecadatórias. É um implemento na concessão de isenções, simplesmente objetivando recomendar ao cidadão uma ação ou omissão.


A aplicação do ICMS (Imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual, intermunicipal e de comunicação), como ICMS Ecológico, por exemplo, vem nesse contexto angariar valor econômico para atividade com viés para preservação do meio ambiente. Este imposto, tido como de caráter sustentável, é um avanço promissor para o país, isto porque vem incentivar as iniciativas de municípios na conservação de espaços naturais bem como em projetos de saneamento ambiental.


Deve haver a criação de uma tributação ambiental favorável às empresas menos poluentes ou uma tributação majorada para as mais poluentes.


O desenvolvimento econômico é um direito fundamental de suma importância para o crescimento consciente do país, atribuindo um crescimento econômico dentro dos parâmetros sociais, econômicos e ambientais.


O tributo tem papel fundamental para atingir esse objetivo do desenvolvimento econômico, tal como almejado pelo Constituinte, uma vez que interfere no crescimento de regiões menos favorecidas, diminuindo as desigualdades sociais, bem como incrementando as atividades econômicas que sejam mais sustentáveis.


Para fins de compreensão da expressão "função social do tributo", deve-se, primeiramente, considerar que, do preâmbulo da Constituição Federal, constam, como destinação do Estado Democrático, por meio dela constituído, assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos.


Dessa forma, os tributos, que são a fonte de recursos do Estado, devem lhe proporcionar o alcance das metas previstas no preâmbulo da Constituição Federal, observando os fundamentos da República Federativa do Brasil e seus objetivos, nunca se limitando à simples arrecadação de valores, ou seja, os tributos devem cumprir com sua função arrecadatória e com sua função social simultaneamente.


Durante muito tempo, a tributação foi vista apenas como um instrumento de receita do Estado. Apesar desta missão ser, por si só, relevante, na medida em que garante os recursos financeiros para que o Poder Público bem exerça seu mister, a verdade é que, pouco a pouco, descobriu-se outra faceta não menos importante na tributação. Atualmente, com a predominância do modelo do Estado Social, a despeito dos fortes movimentos no sentido do ressurgimento do liberalismo, não se pode abrir mão do uso dos tributos como instrumentos eficazes de política e de atuação estatal, nas mais diversas áreas, sobretudo na social e na econômica, consoante afirmou Carlos Araújo Leonetti.


Através da política extrafiscal o legislador fiscal poderá estimular ou desestimular comportamentos, de acordo com os interesses da sociedade, por meio de uma tributação regressiva ou progressiva, ou quanto à concessão de incentivos fiscais.


A extrafiscalidade tem papel fundamental para a correção de situações econômicas e sociais anômalas. Atuar em prol do meio ambiente e na diminuição de desigualdades sociais é um dos focos da extrafiscalidade.


Pode-se dizer que através desta política, a atividade de tributação tem a finalidade de interferir na economia, ou seja, nas relações de produção e de circulação de riquezas.


A política fiscal poderá ser dirigida no sentido de propiciar a evolução do país para objetivos puramente econômicos, como seu desenvolvimento e industrialização, ou também para alvos políticos e sociais, como maior intervenção do Estado no setor privado. A determinação do objeto da política fiscal integra as políticas governamentais e deverão ser implementadas para atender à função social do tributo.


Sem dúvida, entre os meios de preservação e combate à poluição, o tributo surge como instrumento eficiente tanto para proporcionar ao Estado recursos para agir (tributação fiscal) quanto fundamentalmente para estimular condutas não poluidoras e desestimular as poluidoras.


Por outro lado, o autor Roberto Ferraz assevera que o tributo não pode servir para punir o agente poluidor, uma vez que o tributo somente incide sobre atividades lícitas, nos termos do art. 3º do Código Tributário Nacional. No mesmo sentido, Fernando Magalhães Modé.


Não se trata, portanto, de punir a empresa cuja atividade é amparada pelo ordenamento jurídico, mas de, admitindo-se sua necessidade ao desenvolvimento socioeconômico, buscar compor o custo ambiental gerado pela atividade com a obtenção de receita destinada a corrigir a agressão ocasionada, ao mesmo tempo em que se induz uma mudança de comportamento em razão do aspecto econômico mais favorável.


Essa preocupação com a tributação ambiental foi demonstrada na Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente - ECO 92, criando-se quatro critérios:


"a) eficiência ambiental: a imposição tributária deve conduzir a resultados positivos do ponto de vista ambiental, seja através da instituição de tributo assim orientado ou imprimindo-se a tributo já existente este caráter;


b) eficiência econômica: o tributo deve possuir baixo impacto econômico, embora promova a geração de recursos ambientais e/ou a orientação do comportamento do contribuinte para a adoção de uma conduta ecologicamente correta;


c) administração barata e simples: a exigência do tributo não deve onerar a máquina administrativa, sob pena de se criar mais gastos para o poder público ao invés da captação de recursos e maiores dificuldades na fiscalização destes;


d) ausência de efeitos nocivos ao comércio e à competitividade internacionais: os tributos não podem repercutir negativamente sobre a economia, prejudicando a livre iniciativa e a livre concorrência, tanto no âmbito nacional, quanto internacional."


Tais incentivos fiscais, destacando-se os de natureza ambiental, estão diretamente relacionados aos princípios constitucionais e ao modelo de Estado brasileiro, tanto no exercício da atividade fiscal quanto na função extrafiscal.


Elali ressalta que as normas tributárias indutoras, para o fim de regular a ordem econômica, a partir do modelo proposto na Constituição, podem instituir benefícios e/ou agravamentos, visando a realização de comportamentos mais desejáveis pelos agentes econômicos. Assim, os incentivos fiscais são os instrumentos hábeis para servir à indução econômica nas hipóteses de benefícios que passam a ser outorgados para incentivar comportamentos específicos.


Assim, referidas normas indutoras são instrumentos hábeis para a concessão de incentivos fiscais, desde que sejam observadas as competências tributárias específicas de ente da Federação.


Ao dispor sobre a ordem econômica, o art. 170 da Carta Constitucional enumera, entre outros princípios, no inciso VII, a redução das desigualdades regionais e sociais.


Para alcançar os objetivos do desenvolvimento nacional é necessária a análise conjunta também do art. 225 da Constituição Federal, que dispõe de várias inovações para que se tenha uma efetiva proteção do meio ambiente, dando importância constitucional ao tema, fazendo com que haja uma maior possibilidade de implementação de medidas de proteção nos âmbitos federal, estadual e municipal.
De acordo com Juarez Freitas, o princípio do desenvolvimento sustentável:


"(...) trata-se do princípio constitucional que determina, com eficácia direta e imediata, a responsabilidade do Estado e da sociedade pela concretização solidária do desenvolvimento material e imaterial, socialmente inclusivo, durável e equânime, ambientalmente limpo, inovador, ético e eficiente, no intuito de assegurar, preferencialmente de modo preventivo e precavido, no presente e no futuro, o direito ao bem-estar."


Desta forma, para otimizar os objetivos da República Federativa do Brasil, com especial enfoque no desenvolvimento econômico, cabe ao Estado (lato sensu) utilizar sua função extrafiscal, além de empregar mecanismos com vistas a mitigar as desigualdades regionais e fazer da tributação um instrumento para atender à sustentabilidade ambiental.


A Tributação Ambiental como Mecanismo para o Desenvolvimento Econômico


Como visto anteriormente, a tributação deve atender ao seu papel principal, que é a arrecadação de recursos para o Estado realizar suas funções precípuas, qual seja, a função fiscal. Além dessa função, há a função extrafiscal, em que o tributo atua como um fator de incentivo ou desincentivo para o consumo de produtos ou serviços, ou mesmo que busca uma intervenção estatal na economia, gerando externalidades benéficas ao convívio social que não somente a arrecadatória.


Dentro dessa função entra a ideia principal da tributação como meio de incremento para o desenvolvimento econômico, especialmente quando cria zonas de tributação diferenciada a fim de gerar um maior desenvolvimento para determinadas regiões do país.


Isso se deve ao fato de que, se não forem criadas essas zonas de tributação especial, a região permanecerá da mesma forma, ou seja, com o desenvolvimento abaixo das demais regiões, o que vai contra os objetivos da República.


Assim, prestigiando esse papel relevante da tributação, impende ao Estado levantar quais regiões estão mais fragilizadas e, com isso, criar zonas de tributação diferenciada, para que empresas se desloquem para esta região e, com isso, gerem um ambiente favorável de criação de renda, empregos, aumento da estrutura dos municípios atingidos, entre outros impactos positivos.


Isso foi bem observado na Zona Franca de Manaus, uma vez que a região albergada por ela trouxe desenvolvimento econômico bastante importante, fazendo com que aquela região conseguisse melhorar vários aspectos econômicos e sociais.


Ainda como forma de incremento ao desenvolvimento nacional é a tributação ambiental, uma vez que a tributação, além de ter finalidade arrecadatória também representa importante ferramenta para proteção do meio ambiente, pois, através da sua função extrafiscal, poderá ser utilizada com a finalidade incentivo fiscal, induzindo os agentes econômicos a determinadas práticas ambientalmente corretas, bem como desestimulando outras, como forma de inibir práticas ambientalmente incorretas.


Assim, Maria de Fátima Ribeiro assevera que:


"A adoção de medidas de intervenção serve para implementação de políticas ambientais, não apenas como forma de arrecadar tributos e gerar receitas, mas principalmente como instrumento para a promoção de condutas ambientalmente adequadas. Essas políticas devem encontrar um equilíbrio entre os custos da poluição e os custos de seu controle. O Estado, seja pela imposição de tributos, seja pela concessão de subsídios, pode incrementar as políticas públicas de preservação ambiental."


Pelo que foi exposto, a tributação ambiental deve cada vez mais ser utilizada no Brasil, como mecanismo de integração do desenvolvimento econômico, a partir de medidas legais de punição para as empresas poluidoras e premiação para as que não poluem. Como estabelece Regina Costa:


"A Tributação Ambiental pode ser conceituada como 'o emprego de instrumentos tributários para orientar o comportamento dos contribuintes a protesto do meio ambiente, bem como para gerar recursos necessários à prestação de serviços públicos de natureza ambiental'."


Já conforme Modé, a tributação ambiental diferencia-se do caráter sancionatório por "não se aplicar a atividades ilícitas. A tributação ambiental aplica-se tão somente a atividades lícitas, assim consideradas pelo legislador porque necessárias, em que pese o impacto causado ao meio ambiente". O Estado deve estar atento a essas medidas para que o desenvolvimento econômico seja cada vez mais alcançado.


Note-se que a Constituição Federal não previu tributo de natureza ambiental, que, por sua vez, tenha por fato gerador a degradação do meio ambiente ou o uso dos recursos naturais. Daí porque o uso extrafiscal da tributação que irá garantir o atingimento de tais objetivos protetivos, tendo como escopo indireto a proteção do núcleo do meio ambiente equilibrado.


Da mesma forma, a se considerar que a tributação possui também o objetivo de regular a economia privada, estimulando atividades ou desestimulando o consumo de certos produtos, a tributação utilizada visando a proteção do meio ambiente pode denotar uma proteção ambiental efetiva, eleita por via tangencial.


Trata-se, sem dúvida, de uma forma de intervenção do Estado no domínio econômico no intuito de preservar os princípios ambientais que regem o desenvolvimento economicamente sustentável, isto é, no intuito de se buscarem instrumentos para uma aplicação escorreita dos princípios ambientais que nossa Constituição rege, sem se descuidar da necessidade do estabelecimento de políticas de desenvolvimento seguras para toda uma comunidade.


Para tal, não se faz necessária a criação de novos tributos. No campo dos impostos, a título exemplificativo, mesmo os já instituídos poderão tutelar a proteção ambiental. Como sustenta Leonardo Dias da Cunha:


"ICMS - estabelecimento de política de maior repasse do Estado aos Municípios que cumprirem determinadas metas relacionadas à proteção ambiental, como tratamento de efluentes e esgoto e administração de resíduos sólidos (aterros sanitários, coleta seletiva dentre outros); dentre outros;


ISS - incentivos ficais às empresas que invistam em infraestrutura urbana e questões ambientais. Redução ou isenção do imposto a determinados serviços como ecoturismo;


IPI - poderá ter alíquotas seletivas em razão da essencialidade ambiental ou do percentual de matéria-prima reciclada utilizada na fabricação de determinados novos produtos;


IPVA - redução das alíquotas ou isenção para determinados veículos que se utilizem de combustíveis menos poluentes ou energia limpa;


IPTU - em face da função social da propriedade, aquela que em sua utilização não respeitar o meio ambiente será, submetida ao IPTU progressivo;


ITR - isenções sobre áreas de preservação permanente, e reservas particulares do patrimônio nacional. A exemplo do IPTU, também pode haver a Progressividade;


IR - incentivos às pessoas físicas ou jurídicas que apoiem projetos de proteção ambiental e ou façam doações ao fundo Nacional de Meio Ambiente, com deduções do imposto sobre os valores aplicados ou ainda deduções àquelas pessoas jurídicas que tratem em seu ambiente fabril de minimizarem a poluição com instalação de filtros, reduzindo-se a emissão de partículas no ar, que tratem seus efluentes, etc."


O mesmo raciocínio se aplicaria às taxas, forçando o poluidor-pagador a remunerar o Estado pelo poder de polícia exercido, transferindo os custos da preservação ambiental e de sua fiscalização para o contribuinte-poluidor. No campo das taxas de serviço, o Estado demandaria do sujeito-poluidor a contraprestação pelos serviços ambientais prestados. Exemplificativamente, poderia se citar a Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental instituída pela Lei nº 10.165, de 27 de dezembro de 2000, cujo fato gerador é o poder de polícia exercido pelo Ibama - Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Renováveis.


No âmbito das contribuições não é diferente. Veja-se que as contribuições de melhoria, instituídas pelo melhoramento de um imóvel em decorrência de obra pública, podem ter seu fator agregado de cobrança à melhoria apresentada pela instalação de um projeto ambiental contíguo, cuja valorização decorra da área verde vizinha (reservas, praças, bosques, etc.).


Ademais, a tributação ambiental pode mostrar-se como uma fonte inesgotável de educação ambiental, já que força a construção de um comportamento mais protetivo do meio ambiente, consolidando a educação preconizada no inciso IV do art. 225 do texto constitucional, quando demonstra ser função do Estado "promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente".


Assim, por tudo que foi exposto, fica claro que a tributação é um excelente vetor para a realização do desenvolvimento econômico nacional, podendo e devendo ser utilizada pelo Estado como forma paralela ao dever de proteção ambiental existente, na busca de se atingir o desenvolvimento econômico pretendido, mas sem a agressão ambiental correlata.


Conclusão


O Direito ao Desenvolvimento é um dos objetivos da República Federativa do Brasil. Esse desenvolvimento econômico é mais amplo do que o simples crescimento econômico, uma vez que este é meramente um dado matemático e não representa uma informação de crescimento com ganho de direitos sociais.


Ademais, há que se ter em mente a necessidade de, além de um desenvolvimento econômico puro e simples, tem que se ter um desenvolvimento econômico com ares de preservação do meio ambiente, ou seja, um desenvolvimento econômico sustentável.
Para viabilizar esse direito o tributo tem papel fundamental, uma vez que pode e deve interferir na economia para criar meios de incentivar ou desincentivar o consumo de determinados produtos.


Em regra, a tributação deve ser uniforme em todo território nacional. Porém, em busca do desenvolvimento nacional e pela extrafiscalidade, cabe ao Estado criar meios de tributação especial para regiões menos desenvolvidas, para que, com isso, haja uma integração nacional mais efetiva.


Verificou-se que um exemplo dessa tributação especial para fomentar a integração social é a Zona Franca de Manaus, que atraiu para aquela área amazônica não só o desenvolvimento do comércio, como da indústria e agropecuária, com destaque especial para o ramo eletrônico avançado, que se beneficiam das facilidades de importação de peças e componentes de aparelhos eletroeletrônicos.


Outro exemplo muito importante da tributação para incrementar o desenvolvimento econômico é a tributação ambiental. Para tal, não se faz necessária a criação de novas espécies tributárias, mas sim de utilização das já existentes como forma de incentivo à proteção ambiental específica. Em praticamente todos os tributos extrafiscais é possível aprimorar esta técnica de atendimento à preservação ambiental, de maneira indireta. O ICMS ecológico, como pensado, vem para incentivar as iniciativas de municípios na conservação de espaços naturais bem como em projetos de saneamento ambiental.


Sem embargo, não somente no campo dos impostos, mas as taxas de serviço e de poder de polícia têm o condão de poder exigir do poluidor a obrigação de ressarcir o Poder Público por suas atividades fiscalizatória e reparadora do meio ambiente. Igualmente, raciocínio se aplica à valorização de imóveis decorrentes de obra pública ambiental, cuja contribuição de melhoria aplicada deve levar em consideração o melhoramento decorrente de projetos ambientais contíguos.


É desta forma que o tributo surge como instrumento eficiente tanto para proporcionar ao Estado recursos para agir (tributação fiscal), como fundamentalmente para estimular condutas não poluidoras e desestimular as poluidoras. Neste sentido, a tributação ambiental é um excelente mecanismo para realizar o desenvolvimento econômico, atendendo, assim, a um dos objetivos da República.

 

 

Autores:
MACIEL, Lucas Pires
SILVEIRA, Daniel Barile da

 

Fonte: AGAS - Associação Gaucha de Supermercados

 

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